Глава 1

Раздел первый. Основные положения

Глава 1. Основы конституционного строя

1. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

1. Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4. Общественные объединения равны перед законом.

5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

1. Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.

2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Основы конституционного строя Российской Федерации

Конституционный строй — устройство общества и государства, закрепленное нормами конституционного права.

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя и государства РФ, а также гарантирует права и свободы человека и гражданина. Настоящая Конституция Российской Федерации была принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 года.

Являясь гражданином своей страны, каждый человек должен ознакомиться с содержанием Конституции для того, чтобы:

знать, выполнять и уметь отстоять свои права и обязанности;
представлять сущность органов государственной власти (Президент, Федеральное Собрание, Правительство) и органов местного самоуправления (МСУ), их полномочия;
понимать государственное устройство и его форму, форму правления и политический режим.

Правовой статус человека и гражданина

Определяя приоритет человеческих прав и свобод, Конституция устанавливает определённый порядок взаимодействий государства и гражданина. Основными принципами установления правового статуса человека и гражданина являются признание, соблюдение и защита человеческих и гражданских прав и свобод

Статья 3 Раздела I Конституции РФ гласит, что: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов и референдумов, а также через избираемые органы государственной власти и органы МСУ. Присваивать власть в Российской Федерации запрещается, неисполнение преследуется по федеральному закону.

Гражданство является особой политико-правовой связью между человеком и государством с её соответствующими взаимными правами, ответственностью и обязанностями, во главе которых стоят права и свободы личности. Статья 6 гласит, что никто не вправе лишить гражданина Российской Федерации его гражданства, а также попытаться изменить его.

Итак, Статья 2 Конституции РФ определяет, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Глава II («Права и свободы человека и гражданина»), в свою очередь, закрепляет все упомянутые права и свободы, полученные личностью и гражданином от рождения.

Правовой статус человека и гражданина Российской Федерации содержит в себе следующие составляющие:

Права и свободы личности и гражданина вступают в право с момента рождения и принадлежат любому человеку вне зависимости от его гражданства, пола, возраста, расы, национальной и религиозной принадлежности, а также социального положения. К таким правам относятся:
- право на жизнь,
- право на имя,
- неприкосновенность личности,
- свобода передвижения и выбора места жительства,
- неприкосновенность жилища,
- запрет принудительного труда,
- тайна переписки,
- достоинство личности,
- свобода совести и вероисповедания.
Политические права и свободы определяют участие граждан в социальной и политической жизни государства:
- равенство всех перед законом,
- свобода слова и печати,
- свобода собраний,
- свобода союзов,
- право обращаться в органы государственной власти и местные органы самоуправления с жалобами и предложениями.
Социально-экономические права и свободы определяют права человека участвовать в производственной сфере и распределении материальных благ для обеспечения удовлетворения его материальных и духовных потребностей:
- право на труд,
- право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства,
- право на социальное обеспечение,
- право на жилище,
- право на охрану здоровья и медицинскую помощь,
- право на образование и др.
Культурные права и свободы позволяют личности свободно духовно развиваться:
- право на образование,
- право на свободу литературного, художественного и иных видов творчества,
- свобода преподавания,
- право получения образования на родном языке и др.
Экологические права и свободы определяют права человека и гражданина проживать в районах безопасной окружающей среды:
- право на благоприятную окружающую среду;
- право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды,
- право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Также Конституция Российской Федерации определяет конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина. К ним относятся:

Государственная защита прав и свобод:
- президент РФ гарантирует человеческие и гражданские права и свободы;
- правительство РФ обеспечивает соблюдение гражданских прав и свобод;
- прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением личностных и гражданских прав и свобод;
- уполномоченный по правам человека принимает заявления граждан о нарушении их прав и свобод действиями органов государственной власти и МСУ, осуществляет меры по соблюдению закона.
Право на самозащиту регулирует право личности защищать свои права и свободы всеми допустимыми законом способами: собственными действиями либо обращением в суд.
Судебная защита прав и свобод гарантирует возможность каждого человека восстановить его нарушенные права и свободы.
Право на международную защиту обеспечивает возможность (в случае, если уже использованы все доступные внутригосударственные средства правовой защиты) каждому гражданину РФ обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.
Право на квалифицированную юридическую помощь адвоката, нотариуса, юридического бюро.
Возмещение государством вреда, который нанесли своими незаконными действиями органы государственной власти или должностные лица.

Немаловажно, что правовой статус человека и гражданина определяется не только правами и свободами, но и обязанностями.

Итак, в перечень обязательных к выполнению Конституционных обязанностей входят:

соблюдение Конституции Российской Федерации и законов;
уважение прав и свобод других лиц;
обязанность родителей заботиться о детях и обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях;
обязанность каждого гражданина получить основное общее образование, а также обязанность родителей или опекунов предоставить детям образование данного уровня;
сохранение исторического и культурного наследия государства;
защита Отечества;
уплата законно установленных налогов, сборов и штрафов;
сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам.

Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение , предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.

В свою очередь, согласно ч.1 ст.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.

Прокуратура – это основной орган осуществляющий надзор за точным и единообразным применением законов. Как указывает Ефанова, место прокуратуры среди государственных ветвей власти не определено.

Существует несколько точек зрения по поводу определения места прокуратуры:

1) это орган при Президенте;

2) относится к исполнительной власти, так как обеспечивает исполнение законов, осуществляет надзор за органами исполнительной власти;

3) относится к законодательной ветви власти, так как прокуратура обеспечивает точное и единообразное исполнение законов;

4) относится к судебной ветви власти, так как в Конституции прокуратура указана в главе о судебной власти (ст. 129).

В рекомендациях по результатам парламентских слушаний “Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации” (утв. Советом палаты – Совета Федерации ФС РФ 17.07.2008) подчеркивается, что “прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная). Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов”.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов:

– органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

– администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности, которая заключается в том, что прокурор издает приказы и распоряжения. Но в самом процессе правотворческой деятельности он не участвует. Прокуроры субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы, также издают приказы или распоряжения нижестоящим прокурорам.

Ст.9 ФЗ «О прокуратуре РФ» – участие в правотворческой деятельности:

Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования, действующих НПА вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Сущность, цели и задачи прокурорского надзора в РФ. Место прокуратуры в системе государственных органов

Сущность, цели и задачи прокурорского надзора в РФ

Прокурорский надзор – осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.

Цели прокурорского надзора :

- обеспечение верховенства закона;
- обеспечение единства и укрепления законности;
- защита прав и свобод человека и гражданина;
- защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов:

- федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- судебными приставами;
- администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина:

- федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

3) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

4) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

5) возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Характерные черты прокурорского надзора:

1. этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам (принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля: административного, экологического, санитарного и т. д.);
2. прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и, соответственно — высшими должностными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово “суд” (третейский суд, суд чести, товарищеский суд и т. д.);
3. прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства и централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Место прокуратуры в системе государственных органов

По Конституции РФ (ст. 129) и Закону о прокуратуре (ст. 11) органы прокуратуры составляют единую централизованную систему со строгим подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Прокуратура строится в соответствии с административным и национально-государственным устройством, установленным Конституцией РФ. Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор РФ. Его полномочия по руководству органами прокуратуры определены Законом о прокуратуре. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.

Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Генеральная прокуратура РФ;
прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;
научные и образовательные учреждения;
редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Военная прокуратура, хотя и входит в единую систему органов прокуратуры, является автономной и только в своей верхней части включена в структуру Генеральной прокуратуры РФ, в которой действует Главная военная прокуратура (возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором). В состав военной прокуратуры, кроме того, входят военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (далее – органы военной прокуратуры).

Принципы организации и деятельности органов прокуратуры

1. осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами;
2. действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
3. информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности .

Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. I29) и принятого на основании ее прямого предписания федерального закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации есть единая, федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие, установленные федеральными законами функции.

Иные функции устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Хотя формулировка части I ста-

тьи 1 данного закона допускает возможность установления функций другими федеральными законами, практически в ней нет необходимости. Однако нужно обратить внимание на уровень законов — федеральный, что безусловно связано и подчеркивает федеральную природу системы органов прокуратуры Российской Федерации. Возложенные на прокуратуру Российской Федерации функции международного сотрудничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами обшей юрисдикции и арбитражными судами, наряду с функцией надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, также имеют прямое отношение к характеристике государственно-правового предназначения прокуратуры, обеспечивая решение стоящих перед прокуратурой задач свойственными ей правовыми средствами.

Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определению целями российской прокуратуры выступают: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Будучи представленными в определенной части в деятельности других государственных органов, названные цели специфичны своей значимостью для прокуратуры, поскольку их достижение отражает доминирующую направленность ее деятельности.

Подчас прокуратуру Российской Федерации пытаются представить в качестве рудимента тоталитарного режима или даже органа, унаследованного из феодальной эпохи. Иногда говорят о прокуратуре как инструменте централизованного контроля за всеми социальными процессами, происходящими в обществе и государстве. Такого рода рассуждения можно рассматривать лишь в качестве полемических приемов (едва ли их допустимо считать удачными), но отнюдь не как научно обоснованных выводов, основанных на знании истинной роли прокуратуры в России.

Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том, что прокуратура является единственным органом государства, для которого категория законности имеет универсальное, определяющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно касается всех явлений и процессов правовой действительности, в которых находят воплощение основные свойства, смысловое содержание главных проявлений законности. Прокуратура Российской Федерации непосредственно связана с утверждением законности как определенного типа политико-правового режима, ориентированного на повсеместное единообразное и точное исполнение законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конституцию Российской Федерации — всеми субъектами системы применения права. Для прокуратуры законность является непременным всеобщим принципам деятельности государственных органов, институтов гражданского общества, других негосударственных структур.

Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства прокуратурой воспринимается не только в качестве обязательного направления деятельности, вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допустимого вторжения государства в сферу интересов личности, выполнение предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обязательств государства перед гражданами и граждан перед государством, о чем в свое время писал известный специалист в области теории прокурорского надзора В.В. Клочков1, и в этой связи уместно сказать о законности как методе решения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства, который с помощью правовых средств прокуратуры находит все более широкое применение в практике государственного строительства.

Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением комплекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, опре-

См.: Кючков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

деляюпг систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры, задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функциями наиболее предметно раскрывают ее государственно-правовое и социальное предназначение.

Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов правового механизма обеспечения единства и укрепления законности обусловливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с утверждением единства в понимании всеми государственными и негосударственными структурами, институтами гражданского общества, должностными лицами и гражданами содержания действующих на территории Российской Федерации законов и практики их применения в общегосударственном масштабе. Осуществляемый прокурорской системой правовой мониторинг, который специалистами определяется как системный анализ состояния законодательства и правоприменительной практики, непосредственно связанный с ее действиями по обеспечению точного и единообразного исполнения законов, в свою очередь, находящимися в прямой зависимости от состояния правовой базы государства, предполагает и соответственно определяет наличие у российской прокуратуры в силу специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее активным участием в формировании законодательной базы государства.

Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически выступает в качестве органа, консолидирующего действия контролирующих органов, направленные на устранение, предотвращение, пресечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их защиты, достижение слаженной и эффективной работы по выявлению правонарушений, предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.

В современных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями по широкому кругу вопросов международно-правового характера. Они в первую очередь касаются выполнения международно-правовых обязательств России, оказания правовой помощи по конкретным делам, участия в подготовке международных соглашений и др.

Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании обстановки неотвратимости ответственности за совершение преступлений. Вместе с тем, занимая особое место в системе правоохранительных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласованности действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

Названные и диктуемые отмеченными факторами задачи могут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, которые, имея в виду их сущностную направленность, могут быть обозначены как функциональные. О них пойдет речь в последующем изложении.

Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находится в прямой зависимости от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых средств, реального веса заложенного в них правозащитного потенциала. В последние годы стало модным заявлять о чрезмерности предоставленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в кампании ревизии правовых средств прокуратуры не миновал даже прокурорских работников — бывших и действующих. При этом забывается одна простая вещь: такие выводы требуют серьезной аргументации, подтверждения материалами глубоких научных исследований, которых, в сущности, нет. Уязвим и сам подход к использованию подобных оценок: в нем не просматривается конструктивного начала, позитивных целей, взвешенного анализа рационального объема полномочий прокуратуры.

Цели и задачи прокуратуры Российской Федерации, достижение и решение которых обеспечивается ее деятельностью, определя

ют ее заметную роль в жизни государства. Проводя большую работу по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации, действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад вдело защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, совокупность которых составляет основу национальных государственных интересов России.

Располагая широкими заложенными в ее функциях возможностями влияния на состояние законности и правопорядка, органы прокуратуры Российской Федерации на протяжении многих лет вели и продолжают выполнять большой объем работы, направленной на нейтрализацию деструктивных явлений и процессов, особенно заметно заявивших о себе в переходный период девяностых годов прошлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохраняются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объективные причины, эти явления и процессы практически всегда связаны с факторами правового характера – несовершенством законодательства, правовым нигилизмом, дефектами правоприменения и др.

Проводя широким фронтом борьбу с правонарушениями, исходя из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, подчиняя всю свою деятельность устранению любых отклонений от требований закона, прокуратура вместе с тем ни в коей мере не может быть отнесена к числу силовых структур, о чем мнение время от времени внедряется в общественное сознание. Правда, в последние годы разговоры об этом практически прекратились. Несостоятельность причисления прокуратуры к силовым структурам очевидна. У нее нет ни собственных охранных подразделений, ни отрядов специального назначения. Прокурор, по общему правилу, административной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется эта властность особо. Она заключается в обязательности исполнения требований прокурора, основанных на его полномочиях, установленных законом.

Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с выполнением надзорной функции, прокуратура играет конструктивную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение имеет неукоснительное следование аксиоматическому требованию, указывающему на прямую зависимость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.

Проводимой деятельностью по охране законности, оказывающей действенное влияние на пресечение и предупреждение правонарушений допреступного и преступного характера, прокуратура подтверждает свою необходимость для обеспечения поступательного социального развития, модернизации экономики, утверждения порядка, общественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.

Прокуратура в состоянии оказать надежную помощь Президенту Российской Федерации в выполнении возложенных на него Конституцией Российской Федерации функций. Система органов прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, располагает, пожалуй, наиболее широкими возможностями в поддержке реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определяемых его конституционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укрепление законности в стране достаточно убедительно говорят результаты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами ежегодно выявляется более четырех миллионов правонарушений, причем наибольшее их количество приходится на социальную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное значение. Высокому уровню правонарушений соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования. Эго сотни тысяч представлений, протестов прокурора, около миллиона исковых заявлений в защиту интересов граждан, общества, государства, направляемых в суды, значительное число лиц, привлеченных по материалам органов прокуратуры к дисциплинарной и административной ответственности, и др.

Укрепление законности, наряду с устранением нарушений закона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.

Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности позволяет считать, что режим законности в государстве обеспечивается:

• наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности; своевременной корректировкой и пополнением действующих на территории Российской Федерации законов; эффективной работой системы государственного контроля, который призван играть ведущую роль в выявлении и устранении нарушений закона; согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и единообразного исполнения закона всеми субъектами правоприменения; глубоко продуманным обоснованным определением приоритетов в деятельности правоохранительных органов, их своевременной корректировкой; надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан; обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.

Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших органов государственной власти, других государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений, граждан. В нее входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, контролирующие органы, коммерческие и некоммерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий в итоге образуют крупное социальноправовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях переходного периода, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании правозащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.

Вместе с тем абсолютно некорректными и неприемлемыми представляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответственности за состояние законности в целом и за состояние преступности в том числе, обвинения ее в том, что осуществляемый прокуратурой надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, за исполнением действующих на территории России законов отвлекает ее силы от решения задач борьбы с преступностью.

Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно отражает ее место в системе государственных органов. Применительно к данной проблеме высказываются различные суждения и предложения. Наиболее убедительной» на наш взгляд, выглядит позиция правоведов, считающих, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную, и оценивающих как бесплодные попытки привязать прокуратуру к той или иной из названных властных систем. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку учитывает особый характер деятельности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных, экономических, политических процессов в жизни общества, подчиненность интересам обеспечения единства и укрепления законности. Она ни в коей мере не сказывается отрицательно на решении стоящих перед ней задач. Более того, являясь по своей сути элементом системы сдержек и противовесов, российская прокуратура активно способствует утверждению режима действенного и плодотворного сотрудничества различных ветвей государственной власти. Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям прокуратуры получает богатейший источник уникальной информации о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробелах и противоречиях действующего законодательства, что позволяет ей с большим знанием дела формировать стратегию правотворческой деятельности, ее планомерное осуществление. Исполнительная власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укреплении государственной дисциплины, основывающейся на повсеместном точном и единообразном исполнении законов. Действия прокуратуры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению правонарушений, ее активное влияние на практику расследования преступлений, которое не ослабили даже радикальные меры, коснувшиеся статуса прокурора в уголовном процессе, значительно возросшая в последние годы роль прокуратуры в борьбе с коррупцией создают для органов исполнительной власти благотворные условия для эффективного, сопровождающегося меньшими затратами проведения в жизнь управленческих решений. Наконец, участие прокуроров в гражданском, административном, уголовном судопроизводстве помогает с меньшей вероятностью судебной ошибки разрешать правовые конфликты, возникающие в практике исполнения законов, осу-

шеста 1ять судебный контроль за законностью действий и решений правоохранительных органов, органов государственной власти.

Как представляется, прокуратура Российской Федерации вправе может быть при шанной ядром системы правоохранительных органов страны. Если судам отводится место вершины пирамиды правоохранительных учреждений, то прокуратура выполняет роль связующего звена между отдельными правоохранительными структурами, объединяющего их в единую целостную систему, обеспечивающего высокий уровень согласованности, организационной упорядоченности их усилий в борьбе с правонарушениями. Необремененность узковедомственными интересами, высокий правозащитный потенциал, специализированная направленность деятельности на обеспечение единства и укрепления законности позволяет органам прокурату ры сохранять объективность в самых сложных ситуациях, не уклоняться от поставленных перед ними целей, авторитетно и достойно защищать правовыми средствами жизненно важные интересы личности, общества, государства и в силу данных обстоятельств занимать соответствующее названному место среди других правоохранительных органов.

Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всегда получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее как проявление правового инфантилизма, чем норму российской действительности. Сильная прокуратура нужна России, так же как и развитая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаментальная ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль прокуратуры в правовой надстройке государства очевидна. Ее следует не только признавать, но и всеми доступными средствами укреплять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный резерв упрочения основ российской государственности.

Прокуратура в государственно-правовой системе РФ.

1. В соответствии с Конституцией РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. (ст. 10 КРФ).

В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение и в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» (в действующей редакции) представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 Закона).

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные органы государственной власти, осуществляющие правоприменение. Компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Законом о прокуратуре на нее также возложен надзор за исполнением законов:

· Органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· Администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.

Названные функции и направления деятельности определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, за соответствием законодательству их действий и решений, направленных на выявление правонарушений, привлечение виновных к юридической ответственности.

Контролирующие органы обязаны предоставлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, в том числе для преследования лиц, совершивших преступления.

Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным ими материалам, при необходимости вносить предложения по устранению правонарушений и обстоятельств, им способствующих.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои интересы, права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд апелляционное, кассационное или частное представление на незаконные либо необоснованные приговор, определение или постановление суда, а в арбитражный суд – апелляционную или кассационную жалобу на незаконное или необоснованное решение.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться к Пленуму ВС РФ, Пленуму ВАС РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, административным, уголовным и иным делам. Т.о. прокурор в судах общей юрисдикции и арбитражных судах выступает в качестве стороны или участника соответствующего судебного разбирательства.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону.

Прокуратура и Конституционный Суд РФ.

Конституция РФ не указала Генерального прокурора РФ в числе субъектов полномочных обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также иных законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в законную силу международных договоров РФ (ст. 125). Вместе с тем согласно ФКЗ от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» с последующими изменениями постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 77) как руководителю системы прокуратуры РФ, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Это связано с юридической силой указанных постановление и заключений, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Согласно Закону о прокуратуре Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокуратура РФ и Президент РФ.

Характер задач и полномочий прокуратуры исключает возможность ее отнесения к органам исполнительной власти. Хотя отдельные элементы таких взаимосвязей присутствуют в отношениях прокуратуры с Президентом РФ как с главой государства.

Так, Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ только по представлению Президента РФ.

Прокуратура РФ и законодательная власть.

Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное назначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федерального Собрания – парламента РФ предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального собрания и Президенту РФ доклад ос состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов о фактах нарушения законов проводят проверку информации и принимают соответствующие меры реагирования.

Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном этой палатой российского парламента, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос 2.

Прокурорский надзор является отраслью правовой науки, которая изучает тенденции и закономерности возникновения и развития прокуратуры как конституционно-правового института, осуществляющего от имени РФ особый вид деятельности – надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории страны законов, а также иные функции.

Прокурорский надзор, как учебная дисциплина изучает совокупность взаимосвязанных положений общетеоретического правового, методического характера, раскрывающих предмет, цели и задачи прокурорского надзора, иное функциональное предназначение, организацию и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка.

Структура учебного курса «Прокурорский надзор» исходит из его деления на Общую и Особенную части.

Общая частьпредусматривает раскрытие и обоснование места и роли прокуратуры как конституционного государственно-правового института, рассмотрение «Прокурорского надзора» как учебного курса, определение совокупности характеризующих его понятий.

В Особенной части курса последовательно раскрываются понятие, правовое, организационное и методическое содержание функций прокуратуры, прежде всего по надзору за исполнением законов, являющемуся ее основным предназначением в государственном механизме, проводится анализ практики реализации законов. Самостоятельное значение придается функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.

Впервые в содержание курса вводится раздел о международно-правовом сотрудничестве как самостоятельной функции прокуратуры, о международных специализированных организациях прокуроров. Создание и деятельность этих организаций свидетельствуют о мировой тенденции к укреплению и развитию этого важного межгосударственного института, действие которого распространяется на государства с различными типами устройства и правовыми системами.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина находится в тесном взаимодействии и системной взаимосвязи с иными юридическими дисциплинами.

Существует тесная взаимосвязь и взаимодействие криминологии и прокурорского надзора. На базе положений криминологии, изучающей закономерности преступности и преступного поведения как социального явления, в рамках курса «Прокурорский надзор» исследуются закономерности организации и деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в процессе оперативно-розыскной деятельности, а также при расследовании преступлений, разрабатываются необходимые теоретические положения и практические рекомендации.

В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющихся неотъемлемым механизма правовой защиты Конституции.

Прокурорский надзор также тесно взаимосвязан с курсом «Правоохранительных органов», уголовно-исполнительным правом и пр.

Вопрос 3.

Прокуратура РФ –конституционная единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории страны законов, уголовное преследование и иные функции, направленные на достижение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, и входящих в нее научных и образовательных учреждений.

Система прокуратуры –это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение законности, правопорядка, федеральной государственности России.

Орган прокуратуры –составная часть системы прокуратуры РФ, организованная в соответствии с административно-территориальным делением РФ (территориальные прокуратуры) или в соответствии с построением производственных, организационно-структурных и правовых отношений в различных сферах, не совпадающих с административно-территориальным делением страны (военные и другие специализированные прокуратуры).

Учреждение прокуратуры –научно-исследовательский институт по изучению состояния законности и правопорядка, деятельности органов прокуратуры и других правоохранительных органов по их укреплению и разработке мер правового, организационно-структурного, методического и иного характера; образовательный институт по подготовке прокурорских кадров; институт повышения квалификации действующих кадров органов прокуратуры, входящие в систему прокуратуры РФ.

Территориальные органы прокуратуры –совокупность органов системы прокуратуры РФ, созданных в соответствии с административно-территориальным делением страны и обеспечивающих выполнение задач и функций прокуратуры на соответствующей территории.

Специализированная прокуратура –орган прокуратуры с предметом ведения специализированного характера (военные, транспортные, природоохранные, экологические и др.), созданные на правах городской, районной или прокуратуры субъекта РФ, действующие в специальной сфере правовых отношений в соответствии с установленной компетенцией.

Генеральная прокуратура –орган прокуратуры РФ, представляющий собой аппарат Генерального прокурора РФ, возглавляющего систему прокуратуры РФ, который помимо руководства системой прокуратуры РФ выполняет с помощью этого аппарата надзорные и другие полномочия прокуратуры на федеральном уровне.

Полномочия прокурора – определенная федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокуратуру задач и функций.

Акт прокурорского надзора – предусмотренное федеральными законами правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности.

Актами прокурорского надзораявляются:

· Протест на правовой акт, не соответствующий закону;

· Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

· Представление – акт прокурора об устранении нарушений законодательства в различных сферах правовых отношений, а также акт реагирования прокурора на судебные решения, вносимый в порядке, установленном УПК РФ;

· Предостережение о недопустимости нарушения закона (при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях);

· Заявление прокурора в суд;

· Указание прокурора (например, следователю о проведении следственных действий);

· Апелляционная или кассационная жалобы.

Прокурор –должностное лицо, государственный служащий федеральной государственной службы, исполняющий обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры, обладающий полномочиями по осуществлению, возложенных на прокуратуру функций и задач в соответствии с установленной компетенцией.

Прокурорские работники – прокуроры, научные и педагогические работники учреждений прокуратуры, которым в соответствии с их должностями и стажем работы присвоены классные чины.

Классный чин –квалификационная характеристика работника органа или учреждения прокуратуры, выраженная в присвоении ему в установленном законом порядке квалификационного звания работника юстиции определенного класса в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, опытом, стажем работы, сложностью и напряженностью и режимом службы.

Генеральный прокурор РФ –высшее должностное лицо федеральной государственной службы, которое возглавляет систему прокуратуры РФ и руководит ею, наделено всей полнотой функций и полномочий по выполнению задач, возложенных на прокуратуру, и несет ответственность за их выполнение.

Нормативные правовые акты прокуратуры РФ –совокупность нормативных приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов и приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, принятых ими в соответствии с ФЗ и установленной для них иерархической и предметной компетенцией, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ или ее соответствующих составных частей и порядок реализации мер материального и социального обеспечения всех работников органов и учреждений прокуратуры и обязательных для исполнения в системе прокуратуры РФ или в соответствующих органах.

Тема 2: «Правовые основы организации и деятельности прокуратуры РФ».

Система управления в прокуратуре

Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

Проводимое в России реформирование системы госуправления тесно связано с изменением организации работы контрольно-надзорных органов. Задачи прокуратуры РФ – реализация правозащитных функций по обеспечению прав и свобод граждан, сохранение в стране единого правового пространства путем осуществления надзорной деятельности. Насколько важно улучшение системы управления в органах прокуратуры для достижения этих задач?

Элементы управления

Управление в органах прокуратуры без реализации ими установленных законодательством функций само по себе существовать не может. Целью организационно-управленческой деятельности является создание оптимальных условий, необходимых для эффективного осуществления всего круга полномочий, предоставленных прокурорским работникам Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации”, устранения несогласованности в действиях отдельных звеньев системы прокуратуры в целях соблюдения руководящих принципов единства, централизации и независимости .

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. С. 366.

При этом с учетом последних законодательных изменений, в результате которых из системы органов прокуратуры произошло выделение следственного аппарата и образование на этой базе нового органа исполнительной власти – Следственного комитета РФ , социальное назначение органов прокуратуры, заключающееся в осуществлении всеобщего надзора, получило более четкое правовое оформление. В связи с этим повысилось значение таких элементов системы управления в органах прокуратуры, как координация, планирование, формы, методы и контроль.

Федеральный закон от 28.12.2010 N 404-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия”.

Координация – деятельность вышестоящего координирующего органа по упорядочиванию, установлению взаимосвязи между субъектами, соподчинению, приведению деятельности нижестоящих органов в соответствие с общими задачами системы социального управления. В процессе взаимодействия его участники обладают необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана .

Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8.

Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей оказалась объективно наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществить координацию деятельности правоохранительных органов. Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.

Данная деятельность нормативно закреплена в ст. 8 Закона N 2202-1, в соответствии с которой Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенной службы и др.

Наиболее детально координационная роль прокуратуры прописана в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 “О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”). В нем указано, что в ходе данной деятельности проводится совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью; выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью; разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений; подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления; обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности; разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью и т.д.

Для координации деятельности правоохранительных органов созываются координационные совещания с участием прокурора (председателя совещания) и руководителей соответствующих правоохранительных органов или исполняющих их обязанности (членов совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания .

Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации”.

В процессе планирования происходит сопоставление имеющихся в прокуратуре кадровых ресурсов и необходимости в активизации работы в определенных направлениях, выработке конкретных действий, которые должны быть выполнены к определенному сроку, с обязательным указанием конкретных исполнителей .

Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. N 7.

Планирование работы в органах прокуратуры – это непрерывный процесс, при этом основные акценты в нем расставляются применительно к внутриорганизационной деятельности (Указание Генеральной прокуратуры РФ от 07.06.2000 N 100/27, Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 06.09.2007 N 137, от 21.11.2007 N 186).

Формы и методы управления в органах прокуратуры схожи с формами государственного управления.

В науке административного права на настоящий момент не сложился единый подход к определению понятия “форма государственного управления”. Одни авторы считают, что “правовая форма управления – это внешнее выражаемое и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетентности и вызывающее определенные правовые последствия” . Другие под формой управления понимают “внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия” . Третьи полагают, что формами управленческой деятельности являются “способы выражения ее содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности” .

Общее административное право: Учеб. Воронеж. Изд-во ВГУ, 2007. С. 332.
Административное право. М., 2002. С. 247.
Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 3.

Формы управления в органах прокуратуры имеют ярко выраженный нормативный характер, установление норм права связано с принятием правовых актов управления. Помимо Закона N 2202-1, большое количество управленческих норм содержится в указах Президента РФ и руководящих документах Генеральной прокуратуры. Правоприменительная форма управления в указанных органах выражается, например, в практическом использовании законодательства при осуществлении надзорных мероприятий (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93).

Организационные действия (оперативно-организаторская работа) – неотъемлемая часть управленческой деятельности в органах прокуратуры. Ее конкретные управленческие формы закреплены в основном в актах ведомственного регулирования. Например, в п. 7.1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 прокурорам предписано акцентировать внимание на защите конституционных прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. При проверках исполнения работодателями трудового законодательства необходимо анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям; в сфере экономики сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского законодательств (п. п. 7.2, 8 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195).

Методы управления

Одной из важнейших категорий является теоретическая категория метода государственного управления.

Специфический характер направленности и деятельности прокуратуры обусловил методы управленческих воздействий. Наряду с экономическими, нацеленными на материальное стимулирование труда, социально-психологическими, применяемыми с целью повышения социальной активности прокурорских работников, и иными общими методами управления особую роль играют организационно-административные методы, служащие фундаментом для построения и функционирования прокуратуры как единой централизованной системы. Организационно-административные методы управления в прокуратуре, выражающие преимущественно прямое директивное воздействие вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящие, базируются на системе нормативных правовых актов .

Максимов В.А. Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды // Гражданин и право. 2008. N 3.

В теории административного права большинство авторов выделяют метод убеждения и метод принуждения . Метод убеждения воплощает в себе такие приемы, как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение, в то время как принуждение – это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту .

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. СГАП, 2000. С. 90; Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2010. С. 49; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 87; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 50.
Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 299.

Метод убеждения в деятельности прокуратуры используется в настоящее время ограниченно и выражается в работе с гражданами по разъяснению их законных прав, выступлениях в трудовых коллективах и средствах массовой информации .

Ломовский В.Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2000. N 2.

Прокуратура как силовое надзорное ведомство, первостепенной задачей которого является обеспечение законности, призвана реализовывать принудительные властные меры воздействия, направленные на предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений во всех сферах общественной жизни, а также на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Иными словами, прокуроры должны обязывать и принуждать физических и юридических лиц к строгому исполнению законодательных норм и предписаний, используя при этом предусмотренные Законом о прокуратуре меры, средства и способы прокурорского реагирования.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (ст. 23 Закона N 2202-1). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Согласно ст. 9 Закона N 2202-1 при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением. Форма данного предложения законодательно не определена, кроме того, из смысла указанной нормы Закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования и обязательно ли оно для исполнения. Действующие в этой сфере ведомственные акты, а именно Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 09.08.1996 N 47, от 17.09.2007 N 144, не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения.

На наш взгляд, положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Закона N 2202-1, в соответствии с которыми прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.

Положения ст. 9, связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов, не вызывают на практике споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако указанную норму применительно к изменению или отмене правовых актов можно истолковать двусмысленно: не ясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий и как должен поступить прокурор, выявивший незаконный правовой акт, – внести предложение о его изменении, отмене или подготовить на него протест.

Внутренний контроль – один из важнейших факторов управления в органах прокуратуры. Он представляет собой процесс проверки исполнения руководящих директив вышестоящих звеньев и реализации всех управленческих решений в области прокурорской деятельности .

Симонов В.И. Гарантии реализации трудовых прав работников в публично-правовом производстве // Трудовое право. 2009. N 5.

Внутренний контроль исполнения направлен на устранение отклонений в текущей деятельности по управлению персоналом и приведение системы внутриорганизационного управления в надлежащее состояние. Содержание и сущность внутриведомственного контроля в прокуратуре вытекают из ст. ст. 11, 14 Закона N 2202-1 и включают в себя проверку исполнения планов работ, организации того или иного вида надзорной деятельности, поддержания государственного обвинения, участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, полноты и объективности разрешения жалоб и т.д.

Особенности организации контрольной деятельности подразделений и должностных лиц прокуратуры по отношению к нижестоящим звеньям закреплены в руководящих документах. Так, согласно Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры РФ и их учреждениях (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 N 107) исполнение документов контролируют руководители прокуратур и уполномоченные ими лица. Перечень документов, подлежащих обязательному контролю, устанавливается руководителем прокуратуры. На такие документы ставится штамп “Контроль”, и они передаются для регистрации, учета, рассмотрения, исполнения, снятия копий и отправки отдельно от общей почты.

В заключение еще раз подчеркнем важность совершенствования управления в органах прокуратуры, поскольку именно оно в значительной мере определяет успешность организации и деятельности российской прокуратуры по решению стоящих перед ней задач.